Kepemilikan Tanah ABSENTEE dan LANDREFORM di Indonesia *

Dalam melakukan perbuatan hukum tertentu terhadap hak atas tanah, biasanya calon penerima hak diwajibkan membuat pernyataan sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 99 PMNA/KBPN No. 3 Tahun 1997. Surat Pernyataan itu antara lain memuat masalah kepemilikan tanah absentee dan landreform. Namun ternyata tidak sedikit yang kurang paham mengenai absentee dan landreform. Bahkan saya pernah membaca ada akta Perjanjian Ikatan Jual Beli yang objeknya adalah tanah sawah, dan Pembelinya berstatus absentee.

Pelaksanaan landreform diatur oleh Undang-Undang No. 56 Prp. Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian, sebagaimana dengan Undang-Undang No. 1 Tahun 1961 telah disahkan menjadi Undang-Undang. Landreform dalam arti sempit adalah upaya penataan ulang struktur pemilikan dan penguasaan tanah, merupakan bagian pokok dalam konsep agrarian reform (pembaruan agraria). Landreform di Indonesia berinduk kepada UUPA, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 7 UUPA sebagai berikut:

“Untuk tidak merugikan kepentingan umum maka pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan”.

Di dalam konsep hukum agraria nasional, bahwa landreform merupakan bagian dari struktur pembaruan agraria (agrarian reform). Maka dapat dikatakan landreform adalah agrarian reform dalam arti sempit yaitu hanya mencakup tanah, sedangkan agrarian reform dalam arti luas mencakup bumi, air dan ruang angkasa.

Sebenarnya pembaruan agraria bukanlah gagasan baru. Usianya sudah lebih dari 2500 tahun. Landreform yang pertama di dunia, terjadi di Yunani Kuno, 594 tahun Sebelum Masehi. Slogan land-to-the-tillers (tanah untuk penggarap), itu sudah berkumandang 565 tahun Sebelum Masehi. Selanjutnya, melalui tonggak-tonggak sejarah: landreform di jaman Romawi Kuno (134 SM), gerakan pencaplokan tanah-tanah pertanian oleh peternak biri-biri di Inggris selama ± 5 abad, dan Revolusi Perancis (1789-1799), maka sejak itu hampir semua negara-negara di Eropa melakukan landreform. Apalagi setelah Perang Dunia Kedua, pembaruan agraria dilakukan dimana-mana (Asia, Afrika, dan Amerika Latin). [1]

Menurut Boedi Harsono, Program landreform di Indonesia meliputi :

1.    Pembatasan luas maksimum penguasaan tanah.

2.    Larangan pemilikan tanah secara apa yang disebut ‘absentee’ atau ‘guntai’.

3.    Redistribusi tanah-tanah yang selebihnya dari batas maksimum, tanah-tanah yang terkena larangan ‘absentee’, tanah-tanah bekas Swapraja dan tanah-tanah negara.

4.    Pengaturan soal pengembalian dan penebusan tanah-tanah pertanian yang digadaikan.

5.    Pengaturan kembali perjanjian bagi hasil tanah pertanian.

6.    Penetapan luas minimum pemilikan tanah pertanian, disertai larangan untuk melakukan perbuatan-perbuatan yang mengakibatkan pemecahan pemilikan tanah-tanah pertanian menjadi bagian-bagian yang terlampau kecil. [2]

Adapun larangan pemilikan tanah secara absentee berpangkal pada dasar hukum yang terdapat dalam Pasal 10 ayat (1) UUPA, yaitu sebagai berikut :

“Setiap orang dan badan hukum yang mempunyai sesuatu hak atas tanah pertanian pada azasnya diwajibkan mengerjakan atau mengusahakannya sendiri secara aktif, dengan mencegah cara-cara pemerasan”.

Untuk melaksanakan amanat UUPA, maka Pasal 3 ayat (1) PP No. 224/1961 jo. PP No. 41/1964 menentukan sebagai berikut :

“Pemilik tanah pertanian yang bertempat tinggal di luar Kecamatan tempat letak tanahnya, dalam jangka waktu 6 bulan wajib mengalihkan hak atas tanahnya kepada orang lain di Kecamatan tempat letak tanah itu atau pindah ke Kecamatan letak tanah tersebut”.

Selanjutnya Pasal 3d PP No. 224/1961 jo. PP No. 41/1964 menentukan :

“Dilarang untuk melakukan semua bentuk memindahkan hak baru atas tanah pertanian yang mengakibatkan pemilik tanah yang bersangkutan memiliki bidang tanah di luar Kecamatan di mana ia bertempat tinggal”.

Dengan demikian, terdapat beberapa esensi yang merupakan ketentuan dari absentee, antara lain :

1.    Tanah-tanah pertanian wajib dikerjakan atau diusahakan sendiri secara aktif.

2.    Pemilik tanah pertanian wajib bertempat tinggal di Kecamatan tempat letak tanahnya.

3.    Pemilik tanah pertanian yang bertempat tinggal di luar Kecamatan tempat letak tanahnya, wajib mengalihkan hak atas tanahnya atau pindah ke Kecamatan letak tanah tersebut.

4.    Dilarang memindahkan atau mengalihkan hak atas tanah pertanian kepada orang atau badan hukum yang bertempat tinggal atau berkedudukan di luar Kecamatan tempat letak tanahnya.

5.    Larangan pemilikan tanah secara absentee hanya mengenai tanah pertanian.

Pengecualian terhadap ketentuan penguasaan dan pemilikan tanah secara absentee, bahwa “Pemilik tanah yang bertempat tinggal di Kecamatan yang berbatasan dengan Kecamatan tempat letak tanahnya, asalkan masih memungkinkan tanah pertanian itu dikerjakan secara efisien” (vide Pasal 3 ayat (2) PP No. 224/1961 jo. PP No. 41/1964).

Kemudian masih dalam Pasal 3 ayat (2) tersebut, penilaian tentang  apa yang dimaksud “mengerjakan tanah itu secara effisien”, pertimbangannya dipercayakan kepada Panitya Landreform Daerah Tingkat II. Jadi sah-sah saja jika misalnya Panitya Landreform Daerah Tingkat II menetapkan bahwa perkecualian Kecamatan yang berbatasan itu ditetapkan dalam radius 10 km. Namun yang perlu dipertanyakan, apakah radius tersebut effektif diterapkan dalam era sekarang, mengingat saat ini transportasi sudah sangat mudah. Kita harus melihat ke belakang saat Peraturan tersebut diterbitkan, yaitu pada era dimana transportasi masih sulit. Maka di sini, perlu kebijaksanaan yang matang dari Panitya Landreform Daerah Tingkat II untuk menetapkan batas-batas ke-effisienan tersebut. Jangan asal ngomong… Sehingga Notaris/PPAT mempunyai patokan (dasar) untuk membuat Akta Jual Beli jika objeknya tanah sawah tetapi calon pembeli bertempat tinggal di Kecamatan yang berbatasan dengan Kecamatan letak objek, dan tidak mengalami kendala jika diproses balik nama di Kantor Pertanahan setempat.

Mengenai pengertian bahwa pemilik atau calon pemilik bertempat tinggal atau pindah di Kecamatan tempat letak tanah dimaksud, telah ditegaskan oleh Pedoman Menteri Pertanian dan Agraria No. III Tahun 1963 tentang Pencegahan Usaha-Usaha Untuk Menghindari Pasal 3 PP No. 224/1961, yaitu sebagai berikut :

“Pindah ke Kecamatan letak tanah” sebagai dimaksud dalam Pasal 3 ayat (1) PP No. 224 Tahun 1961 haruslah diartikan bahwa mereka yang pindah ke tempat letak tanah benar-benar berumah tangga dan menjalankan kegiatan-kegiatan hidup bermasyarakat dalam kehidupan sehari-hari di tempat yang baru, sehingga memungkinkan penggarapan tanah secara efisien”.

Mengamati Pedoman Menteri Pertanian dan Agraria tersebut, maka secara nyata yang bersangkutan pindah ke tempat letak tanah dimaksud, berumah tangga, dan menjalankan kegiatan hidup bermasyarakat, bukan sekedar pernyataan KTP. Maka kepada PPAT perlu memperhatikan Pasal 39 ayat (1) huruf g PP No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah, yang berbunyi :

“PPAT menolak untuk membuat akta, jika : tidak dipenuhi syarat lain atau dilanggar larangan yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan yang bersangkutan”.

Sanksi bila PPAT mengabaikan ketentuan dimaksud terdapat dalam Pasal 62 PP 24/1997 tersebut.

Sementara di dalam UUJN tidak ditentukan secara eksplisit seperti pada PP 24/1997. Bahkan dalam Pasal 17 UUJN tentang larangan pun tidak ada ketentuan tersebut. Namun secara implisit ketentuan itu terdapat dalam Pasal 16 ayat (1) huruf d, yaitu :

“Dalam menjalankan jabatannya, Notaris berkewajiban : memberikan pelayanan sesuai dengan ketentuan dalam undang-undang ini, kecuali ada alasan untuk menolaknya”.

Sementara di dalam Penjelasannya dikatakan: “Yang dimaksud dengan “alasan untuk menolaknya” adalah alasan yang mengakibatkan Notaris tidak berpihak, seperti adanya hubungan darah atau semenda dengan Notaris sendiri atau dengan suami/istrinya, salah satu pihak tidak mempunyai kemampuan bertindak untuk melakukan perbuatan, atau hal lain yang tidak dibolehkan oleh undang-undang”.

Yang dimaksud dengan “hal lain yang tidak dibolehkan oleh undang-undang” tentunya tidak terbatas pada UUJN, tetapi pengertiannya luas, termasuk larangan tentang kepemilikan tanah secara absentee sebagaimana diuraikan di atas. Kalau tidak, maka Notaris yang bersangkutan melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan. Jadi, tidak dapat dibenarkan bila ada Perjanjian Ikatan Jual Beli yang objeknya adalah tanah pertanian (sawah) tetapi pembelinya berkedudukan absentee. Perjanjian Ikatan Jual beli sekalipun merupakan perjanjian permulaan, tetapi pada hakikatnya adalah jual-beli. Tidak ada satu pasal pun dalam peraturan perundang-undangan  yang mengecualikan diperbolehkan dibuat Perjanjian Ikatan Jual Beli terhadap kepemilikan tanah absentee. Dibuat Perjanjian Ikatan Jual beli karena ada beberapa syarat yang belum bisa dipenuhi, tetapi bukan berarti belum dipenuhinya syarat itu (misalnya status objek masih berupa tanah sawah) maka dibuat perjanjian yang isinya justru melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan (larangan pemilikan tanah absentee). Hal ini akan menjadi problem di kemudian hari apabila si Pembeli hendak menindaklanjuti dengan pembuatan Akta Jual Beli. Sesuai dengan amanat Pasal 15 ayat (2) huruf e UUJN, seharusnya Notaris menjelaskan (memberikan penyuluhan hukum) kepada para pihak tentang larangan tersebut.

Ada dua cara untuk mengatasi masalah kepemilikan tanah secara absentee bagi calon pembeli, yaitu:

1.    Pemohon (calon penerima hak) bertempat tinggal secara nyata di Kecamatan tempat letak objek (lihat uraian di atas).

2.    Status tanah sawah (pertanian) tersebut diubah dahulu menjadi tanah pekarangan. Hal ini biasa dikenal dengan Ijin Pengeringan.

Apabila tanah sawah yang dimaksud sudah tidak produktif, maka tidak ada masalah jika diberikan Ijin Pengeringan. Namun apabila ternyata tanah pertanian (tanah sawah) itu masih produktif tetapi dapat diberikan Ijin Pengeringan, maka program landreform – untuk kesekian kalinya akan kandas di tengah jalan. Padahal Bung Karno dalam Pidato JAREK (Jalannya Revolusi Kita, yaitu Pidato Presiden tanggal 17 Agustus 1960), menyatakan bahwa : “Revolusi Indonesia tanpa Landreform adalah sama saja dengan gedung tanpa alas, sama saja dengan pohon tanpa batang, sama saja dengan omong besar tanpa isi…. Gembar-gembor tentang Revolusi, Sosialisme Indonesia, Masyarakat Adil dan Makmur, Amanat Penderitaan Rakyat, tanpa melaksanakan Landreform adalah gembar-gembornya tukang penjual obat di pasar Tanah Abang atau di Pasar Senen”. [3]

Salam, denbagusRasjid

 

---

* Materi merupakan cuplikan dari Tesis penulis, 2007.

[1] Gunawan Wiradi, Dampak Land Reform terhadap Perekonomian Negara, http://rumahkiri.net/index.php?option=com_content&view=article&id=165:dampak-land-reform-terhadap-perekonomian-negara&catid=38:diskursus&Itemid=97

[2] Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi Dan Pelaksanaannya, Jilid 1 Hukum Tanah Nasional, Djambatan, Jakarta, Cet. ke-8, 1999, h. 353.

[3] Soekarno, Dibawah Bendera Revolusi, Jilid 2, Panitya Penerbit Dibawah Bendera Revolusi, Jakarta, Cet. ke-2, 1965, h. 419.